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徐舟:双品牌中标 以问题为导向的改革探索

2019-02-19 09:07 来源:中国政府采购报打印

  ■ 徐舟

  鼓励竞争和保障公平是政府采购制度的灵魂,也是市场经济的应有之义。十九大报告再次强调, “让市场在资源配置中起决定性作用,更好发挥政府作用”。由市场决定价格,这既是市场经济的基本要求,也是市场配置资源的基本途径。因此,在政府采购价格形成机制上,除少数特殊项目按照财政部87号令规定执行国家统一定价标准或者实行固定价格招标以外,总体上还是应当坚持通过公平竞争由市场主体自主定价。当然,当市场失灵的时候,就需要“更好发挥政府作用”。

  在采购执行操作层面,采购人、集采机构要在采购方式、采购模式的选择和运用等方面引导供应商理性竞争,才能“更好发挥政府作用”。

  批量集中采购中的“双品牌中标”,就是在采购模式方面引导供应商理性竞争的一种尝试。批量集中采购竞争激烈、价格低,但采购周期长、采购人没得选择;协议供货竞争不足、价格高,但采购效率高、采购人选择面广。“双品牌中标”其实不过是批量集中采购和协议供货之间的一种折中形式。我们采购中心2001年开始在计算机等通用产品批量集中采购中实行3~4个品牌共同中标的模式,后来逐步发展成为协议供货。多个品牌共同中标,增加了供应商的中标入围概率,降低了竞争的惨烈程度,一定程度上缓解了一些大品牌在批量集中采购中落标的“不可承受之重”,对于减少低价竞争有积极的作用。我们采购中心以往的实践证明了这一点。另外,增加批量集中采购的频率、适当控制单次批量集中采购的规模,强化合同约束、履约管理和信用管理等,对于减少批量集中采购引起的低价竞争,也都是行之有效的措施。

  除此之外,在评标办法的设计上,如果能有效突出质量和服务竞争,也能在一定程度上淡化价格竞争的残酷性。目前实行批量集中采购的主要是计算机、打印机、乘用车等一些品目,这些产品仅仅凭技术参数、指标、配置等并不能完全反映产品质量,而能够直观反映产品质量的品牌等因素,在现行法规环境下作为评审因素又存在较大的违法风险。按照目前的评标规则,知名品牌与一般品牌同台竞标,就好比是现代搏击与传统武术选手比赛,但比的只是武术套路(技术参数)和颜值(价格),而非实战能力。建议监管部门在政策执行的尺度上适当调整,对于产品采购,考虑允许采购人将品牌美誉度、市场认可度等作为评分因素。这种做法是符合“中国制造2025”强国战略的。

  关于双品牌中标是否违法问题,同一标段(包件)或者未划分标段(包件)的同一个招标项目,一般只能由一家供应商中标,这的确是招标投标和政府采购领域的惯例。从《招标投标法实施条例》第53条“中标候选人应当不超过3个,并标明排序”和第55条“招标人应当确定排名第一的中标候选人为中标人”的规定来看,也暗含着这一含义。不过,从财政部87号令第56、57和68条关于推荐中标候选人及确定中标人的规定来看,只能由一家供应商中标的含义要比《招标投标法实施条例》的规定更为隐含和淡化。我认为,首先,如果招标文件中事先对“双品牌中标”作出约定,这种做法是不违背政府采购“三公一诚”基本原则的。其次,相对于一般的政府采购和工程招标项目,批量集中采购具有用户多、批量大、采购对象具有同质性等特殊性。一般的招标项目,如果出于扶持中小企业、保证履约时间等考虑,可以采用“切分蛋糕”的方式将整体项目划分为若干包件进行招标,因而一个包件只能由一家供应商中标不存在任何问题。但是,批量集中采购因需采购的规格型号多,一次招标的包件数本来就比较多,如果对同一规格型号的需求再进行切分招标,不仅评标工作量会因重复而翻倍,而且为了防止“赢家通吃”,还要限制投标人“兼投不能兼中”,因而“双品牌中标”是一种更好的选择。对于这种以问题为导向的改革探索,实践又证明有好的效果,既有利于遏制低价竞争,又给了采购人更多的选择权,在不违背政府采购法基本原则,也未明显违反具体法条的情况下,我们不妨多一点宽容,不要轻易去扣违法违规的帽子。

  关于“双品牌中标”是否适合普遍推广问题,我个人认为,“双品牌中标”还是应该限制在批量集中采购、服务定点采购等少数具有特殊性的项目(即采购对象完全相同,需要两个以上供应商中标但又不宜划分包件采购)中使用。一般项目如果希望由两家以上的供应商中标,还是应当采用划分包件的方式。毕竟,单一包件由一家供应商中标这是一般原则,“双品牌中标”只是特殊情况下的一种例外。另外,对于“双品牌中标”,为了保障中标供应商的合法权益,招标文件最好能事先明确第一名和第二名各自的中标份额。我们中心对于两家以上供应商同时中标的情形,为了彰显公平,一般都规定按照评分排名顺序中标份额递减,比如第一名中标采购数量的60%、第二名中标40%等。

  (作者单位:上海市政府采购中心)

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